COMENTARIO

Por: Jose Rivera Aparicio*

Introducción

En Puerto Rico, el Tribunal Supremo ha desarrollado una serie de doctrinas que sirven como las primeras barreras que toda persona tiene que sobrepasar para lograr acceso a nuestros tribunales. Es decir, el Tribunal le exige a toda persona que cumpla con “una serie de requisitos que deben satisfacerse antes de que los tribunales adjudiquen una disputa”.1 El conjunto de estas doctrinas —opinión consultiva, pleito colusorio, legitimación activa, academicidad, madurez y cuestión política—, se agrupan bajo el concepto de justiciabilidad. Por otro lado, la Corte Suprema de los Estados Unidos ha desarrollado sus propias doctrinas de justiciabilidad. Estas se distinguen de las de Puerto Rico debido a que surgen del requisito de caso o controversia que contiene el artículo III, sección 2 de la Constitución de los Estados Unidos.2 Las normas de justiciabilidad de Puerto Rico no surgen de la Constitución de los Estados Unidos, sino que su génesis es independiente de las doctrinas federales. Más aún, “el requisito de caso o controversia que recoge la Constitución de los Estados Unidos y la doctrina de justiciabilidad que de allí han derivado las cortes federales no vincula a los estados ni territorios”.3 El Tribunal Supremo de Puerto Rico ha expresado que estas doctrinas surgen como un mecanismo de autodelimitación de parte de los tribunales con el propósito de proteger el balance de poderes en nuestro sistema. A esos efectos, el más alto foro ha expresado que “la doctrina de capacidad para demandar [posteriormente reconocida como la doctrina de legitimación activa]es tan solo un mecanismo que los tribunales utilizan en ocasiones para delimitar su propia jurisdicción, para no adentrarse en los dominios de otras ramas del gobierno. . .”.4 Entonces,  aunque las doctrinas de justiciabilidad puertorriqueñas y federales tengan propósitos similares, “nuestra doctrina no tiene raíces constitucionales, y de ninguna manera está obligada por la jurisprudencia federal”.5

Como antes mencionado, una de las doctrinas de justiciabilidad se conoce como la doctrina de legitimación activa. Para tener legitimación activa,

Es indispensable que el promovente de la causa de acción alegue haber sufrido un claro y palpable daño. El daño debe ser real, inmediato y preciso; no puede ser abstracto o hipotético. La causa de acción debe surgir bajo el palio de la constitución o de una ley y debe establecerse una conexión entre el daño y la causa de acción ejercitada.6

El razonamiento para exigir que el promovente de una causa de acción haya sufrido un daño, con las especificaciones del tipo de daño que da el Tribunal, es un tanto sencilla. El Tribunal quiere que la persona que esté promoviendo el caso tenga un interés genuino en el resultado de dicho caso. Se entiende que, si el promovente realmente no ha sufrido este tipo de daño, no va a tener razón para esforzarse en llevar su caso de la mejor manera posible. En las palabras del Tribunal, “[l]a función primordial [de la doctrina de legitimación]es asegurar al tribunal que el promovente de la acción es uno cuyo interés es de tal índole que . . . habrá de proseguir su causa de acción vigorosamente y habrá de traer a la atención del tribunal las cuestiones en controversia”.7

El problema de legitimación activa es uno de acceso a los tribunales. Es decir, si la corte determina que una persona no tiene legitimación activa, se le niega acceso al tribunal. Con esto en mente, como se define el tipo de daño que da legitimación activa a una persona se convierte en  una cuestión fundamental para nuestro sistema de justicia y democracia. Como nuestros tribunales definen un daño real, claro, palpable, inmediato, preciso, no hipotético ni abstracto, repercute sobre quienes pueden entrar a los tribunales a resolver distintos tipos de disputas. Un género de casos en los cuales la interpretación del requisito de legitimación activa por el Tribunal Supremo de Puerto Rico ha cambiado de manera drástica en la última década son los de índole ambiental. En adelante estaremos examinando este desarrollo de la doctrina de legitimación activa en casos ambientales y como el Tribunal se ha trasformado de uno que mantenía sus puertas abiertas a reclamos ambientales de grupos comunitarios a uno que las cerró y se rehúsa a abrirlas. Se hará hincapié en la tendencia a interpretar el requisito de daño de manera liberal previo a la decisión de Fund. Surfrider y otros v. A.R.Pe.8 En particular, se hará un enfoque en los cambios que trajo Surfrider y la influencia que tuvo el caso federal de Sierra Club v. Morton,9 y finalmente se analizará la progenie de Surfrider para observar el efecto que tuvo la decisión de dar interpretación restrictiva al requisito de daño.

I. Legitimación activa en casos ambientales pre-Fundación Surfrider

De entrada, es importante establecer que no cabe duda de que en Puerto Rico el Tribunal Supremo le ha reconocido legitimación activa a litigantes ambientales para retar determinadas actuaciones del Gobierno en el pasado. Con relación al tipo de daño que confiere legitimación activa, el Tribunal se ha expresado de manera muy clara: “[p]ara demostrar que se es una persona afectada por una acción gubernamental bajo nuestro tipo de estatuto no hay necesidad de demostrar daño económico. El daño puede basarse en consideraciones ambientales. . .”.10 Sin embargo, los preceptos proambiente no se agotan en esas expresiones. Incluso,      la Constitución de Puerto Rico contiene el siguiente mandato en el artículo VI,  sección 19:

Será política pública del Estado Libre Asociado la más eficaz conservación de sus recursos naturales, así como el mayor desarrollo y aprovechamiento de los mismos para el beneficio general de la comunidad; la conservación y mantenimiento de los edificios y lugares que sean declarados de valor histórico o artístico por la Asamblea Legislativa.11

Nótese que no existe una declaración de política pública ambiental equivalente en la Constitución federal. Es decir, el interés de todo ciudadano y ciudadana de que el gobierno vele por la protección del medio ambiente está plasmado en la Constitución de Puerto Rico, pero no en la Constitución federal. Además, esto tiene el efecto de “convertir en justiciables diversos reclamos ambientales que quizás no lo serían de otro modo”.12 Esto se debe a que “al elevar la ‘conservación de nuestros recursos naturales’ al rango de política pública constitucional, el País ha manifestado su interés de que los procesos de toma de decisiones en controversias de ésta índole se examinen desde un prisma constitucional”.13 Al plasmar esta política pública ambiental en la Constitución de Puerto Rico, la protección del medio ambiente se convierte en una cuestión de interés público. Sobre este tipo de controversia, el Tribunal ha dicho que “el pueblo es considerado como la parte especialmente interesada y el demandante no necesita probar que tiene interés especial en el resultado del caso. Basta demostrar que es un ciudadano y como tal está interesado en la ejecución y protección del derecho público”.14 Entonces, parece natural que el Tribunal ha establecido que la doctrina de legitimación activa se interpreta amplia y liberalmente cuando la demanda es contra agencias y funcionarios gubernamentales.15

Esta tendencia a reconocer que en casos de interés público los requisitos de justiciabilidad deben de ser interpretados amplia y liberalmente por muchos años llevó a que, como bien expresó la antes jueza presidenta Liana Fiol Matta, “[e]n estos temas de legitimación de terceros hemos dado acceso a los tribunales mediante la interpretación abarcadora de las normas de legitimación activa aun cuando la práctica en la jurisdicción federal ha sido lo contrario”.16 Es decir, en acciones públicas la norma en Puerto Rico antes de Surfrider indudablemente era que se reconociera legitimación activa a personas “sin exigir al litigante que demuestre un daño particularizado, distinto al del resto de la ciudadanía”.17 Entonces, antes de Surfrider existía una tendencia a interpretar los requisitos de daños de manera amplia en casos ambientales, en parte en reconocimiento al mandato constitucional, además de que se reconocía la legitimación de terceros en casos de política pública más comúnmente que en la jurisdicción federal. Estas normas “enmarcan todo un camino de decisiones liberales y acceso a los Tribunales por parte de aquellos que deseaban llevar a cabo el mandato Constitucional de protección al medio ambiente. El Tribunal entendía y así lo permitía, un acceso sencillo, sin muchas o ningunas limitaciones”.18

Sin embargo, esta tendencia cambió drásticamente luego de la decisión de Surfrider, que parece surgir como respuesta a la decisión a nivel federal del caso de Sierra Club. A continuación, se discutirá lo que se decide en Sierra Club para luego entender cómo eso se refleja en el cambio drástico que hace el Tribunal Supremo de Puerto Rico en Surfrider, a pesar de que la jurisprudencia federal en este tema no sea vinculante en Puerto Rico.

II. Sierra Club y Surfrider como punto de inflexión

Aunque las decisiones a nivel federal sobre las doctrinas de justiciabilidad no obligan a Puerto Rico, la decisión de citar extensamente a Sierra Club en la opinión mayoritaria de Surfrider y de reemplazar los criterios liberales de interpretación de la doctrina de legitimidad activa de la jurisprudencia puertorriqueña por los criterios de la jurisdicción federal hace necesario que entendamos la norma federal establecida en dicho caso.

En el caso de Sierra Club v. Morton, la Corte Suprema de los Estados Unidos se encuentra con una controversia en la cual el Sierra Club, “una organización grande, de gran tradición y con el compromiso histórico de proteger el patrimonio natural [estadounidense]de las depredaciones del hombre”,19 alega que cierto proyecto de construcción le causaría daños ambientales y estéticos al área. Por consecuencia “procuraban obtener una sentencia declaratoria que estableciera que varios aspectos del propuesto proyecto contravenían leyes y regulaciones federales . . . [sumado a]interdictos preliminares y permanentes pararestringir la capacidad de los oficiales federales involucrados para aprobar u otorgar permisos relacionado al proyecto de  Mineral King.20

La Corte no resuelve en los méritos del caso, sino que entra en una discusión sobre la legitimación activa de Sierra Club para ser parte en este tipo de pleito. Comienza recalcando que daños ambientales y estéticos son ingredientes importantes en la calidad de vida de nuestra sociedad y que “[n]osotros no cuestionamos que este tipo de daño puede constituir un ‘daño real’ suficiente como para servir de base para la legitimación activa”.21 Sin embargo, la Corte aquí descarta el argumento de que un pleito de interés público el litigante no tiene que mostrar un daño particularizado distinto al del resto de la ciudadanía y establece que “un mero ‘interés en un problema’, sin importar cuán arraigado el interés y sin importar cuán cualificada esté la organización para evaluar el problema, no es suficiente por sí mismo para dejar la organización ‘adversamente afectada’ o ‘agraviada’”.22 Por esta razón, rechaza la teoría de interpretar de manera amplia y liberalmente los requisitos de legitimación activa en un pleito de interés público cuando el reclamante tiene un interés especial en la conservación del medio ambiente. Aquí se plasma una teoría de legitimación activa en la cual no se distingue entre el modelo de las acciones privadas y las acciones públicas, requiriendo en ambas los mismos requisitos de legitimación activa. Como la juez Fiol Matta recalca en su disidente en Surfrider, esta decisión en Sierra Club de no hacer dicha distinción choca con el desarrollo de la jurisprudencia puertorriqueña.23

Claramente, el que la Corte Federal decidiera interpretar más estrictamente los requisitos de legitimación activa en pleitos de interés públicos a nivel federal no debe tener ningún efecto a nivel estatal. Sin embargo, la decisión de abandonar el precedente de la jurisprudencia puertorriqueña de interpretar estos requisitos amplia y liberalmente y sustituirlos con la norma de Sierra Club se convierte en un punto de inflexión en el desarrollo de nuestra doctrina de legitimación activa.

En Surfrider, la Fundación Surfrider, Inc. se opuso a las variaciones solicitadas para la aprobación del anteproyecto para la construcción del desarrollo residencial Marina Los Sueños en un solar ubicado en un distrito de zonificación residencial turístico, en la Carretera Estatal 413, Km 1.1, del Barrio Ensenada de Rincón.24 La Fundación Surfrider justifica su interés como parte al alegar que “es una entidad cuyos propósitos son la conservación de los océanos y la protección del acceso a las playas”.25 Además, el señor Richter, miembro de la organización, alegó que:

[R]eside ‘en el Barrio Ensenada de Rincón, cerca del proyecto objeto del caso de autos’, . . . está afectado por un problema de distribución de agua, . . . entiende que este problema se agravará con el aumento de consumo que significa este proyecto y ‘que sus intereses se verán afectados porque este tipo de desarrollo aumenta la densidad poblacional y por lo tanto rompe la armonía y altera las características de su vecindario.’26

De esta manera, la Fundación reclama tener legitimación activa tanto porque tiene un interés particular como organización, pero también alega tener un miembro en específico de su organización que está sufriendo daños particularizados. En una opinión que resultó ser una sorpresa para muchos por ser “quizás la primera en la que dicho Foro concluyó que un litigante ambiental no ostentaba legitimación activa para presentar una reclamación al Tribunal. . .”,27 se toma la decisión de hacer “un abandono dramático de las posturas relativamente liberales que prevalecían en Puerto Rico hasta entonces . . . [y reemplazarlas]por los criterios de la jurisdicción federal estadounidense, según desarrollados en Sierra Club v. Morton”.28

Ya habiendo expuesto que se estaban adoptando los criterios más rigurosos del estándar federal para definir lo que equivale a un daño que resulta en la legitimación activa en casos ambientales, el Tribunal aplicó estos criterios a las alegaciones de la Fundación Surfrider y del Sr. Richter y determinó que ninguno de los dos tenía legitimación activa para instar el recurso de revisión administrativa.29 La negación de legitimidad activa de parte de la organización se debió a que, bajo los nuevos criterios más estrictos, tener un interés especial en la conservación de los océanos y las playas no es suficiente para reclamar que la organización sufre un daño. Vale recordar que previo a esta decisión, la norma establecida era clara: en casos de interés público como este, reconociendo el mandato constitucional de una política pública ambiental, este tipo de organización sin duda hubiese tenido legitimación activa. Lo que resulta tal vez aún más sorprendente es que se le negó legitimación activa al Sr. Richter a pesar de que este estableció ser vecino del área y que declaró lo siguiente: “el área donde se construiría el proyecto sufre de un problema grave de deficiencia en el abasto de agua y que en ocasiones los residentes no han tenido el servicio de agua hasta por cinco días. Este problema se agravaría de aprobarse el proyecto sin mejoras en la infraestructura”.30 El Tribunal entendió que estas alegaciones eran “especulativa[s]y conclusoria[s]”.31

Con la aplicación de los criterios más estrictos de Sierra Club y el abandono de las doctrinas de apertura de los tribunales en casos de interés público a organizaciones de terceros con un interés especial, el Tribunal Supremo de Puerto Rico cambió drásticamente quiénes podrían tener acceso a los tribunales. El Tribunal, que ostentaba una historia de apertura a este tipo de caso, repentinamente impuso unos obstáculos a la legitimación activa que nunca antes habían existido en Puerto Rico .

Para entender cuán grave fue este cierre de puertas del Tribunal, hay que examinar la progenie de Surfrider y evaluar hasta dónde ha permeado esta novel y más estricta interpretación de los requisitos de legitimación activa.

III. Lozada Sánchez v. JCA y Municipios de Aguada y Aguadilla v. JCA­: la progenie de Surfrider

La norma plasmada en Surfrider establece que para impugnar una decisión administrativa porque esta causa daños ambientales, se requerirá que la persona cumpla con la interpretación más estricta de Sierra Club. Los efectos de esta opinión no se quedaron ahí, sino que posteriormente en las opiniones de Lozada Sánchez v. JCA y Muns. Aguada y Aguadilla v. JCA se extiende el reemplazo de los criterios abiertos y liberales de legitimación activa por los criterios más conservadores a distintas etapas del procedimiento administrativo. Es decir, el efecto de Surfrider no se circunscribió a cerrar las puertas de los tribunales, sino que también le cierra las puertas a personas y organizaciones que buscan proteger el medio ambiente por la vía de impugnación en procesos administrativos, incluyendo procesos informales.

En Lozada¸ un grupo de organizaciones de base comunitaria y residentes a lo largo de la ruta proyectada para el Gasoducto del Norte cuestionaron la aprobación de la Declaración de Impacto Ambiental para dicho proyecto. Los residentes dieron varias razones para justificar su legitimación activa, incluyendo que residían adyacente a o cerca de la ruta del proyecto y que a algunos “ya la A.E.E. les envió cartas para informarles que podrían ser expropiados”.32 Inclusive, “la A.E.E. había presentado un recurso ante el T.P.I. contra uno de los integrantes de una de las organizaciones comunitarias . . . para que se le ordenase permitir la entrada de funcionarios de la agencia para medir su propiedad con el propósito de proceder con su expropiación”.33 El Tribunal, entonces, tuvo la tarea de considerar estas alegaciones y determinar lo siguiente:

[S]i lo resuelto en Fund. Surfrider y otros v. A.R.Pe., 178 D.P.R. 563 (2010), debe extenderse a los procesos administrativos tramitados al amparo de la Ley Núm. 76-2000 (3 L.P.R.A. sec. 1931 et seq.) . . . [y]si un grupo de personas tiene legitimación activa para presentar un recurso de revisión judicial ante el Tribunal de Apelaciones.34

El Tribunal contestó en afirmativa la primera pregunta y decidió que son aplicables los criterios de Surfrider sobre legitimación activa en procesos administrativos:

La legitimación se evaluará con referencia a ‘la acción administrativa que se impugna mediante recurso de revisión judicial’. Fund. Surfrider y otros v. A.R.Pe., . . . Por ello, la parte que solicita la revisión judicial de la decisión final de la JCA . . . tiene que demostrar que esa actuación le causó o le causará ‘una lesión o daño particular’.35

En este caso se especificó la distancia a la cual algunos vecinos se encontraban del proyecto; Virgilio Cruz Cruz, por ejemplo, era residente del Barrio Factor 2 en Arecibo e indicó que el Gasoducto pasaría a menos de sesenta y nueve metros de su hogar.36 Además, se trajo prueba de que el Gobierno le había enviado cartas a diferentes individuos sobre la posibilidad de expropiación. Sin embargo, el Tribunal como quiera resolvió que ninguna de estas personas ostentaba legitimación activa. Es decir, la extensión de los criterios de Surfrider a procesos administrativos significó que personas que están sufriendo daños ambientales y estéticos que previamente hubiesen podido impugnar decisiones de agencias administrativas ahora se encuentran desprovistos de opciones.

La decisión en Municipios de Aguada y Aguadilla deja aún más claro cuán drásticamente ha cambiado la visión del Tribunal de mantener sus puertas abiertas al público para solucionar casos y controversias de ámbito ambiental. En este caso, el Tribunal cuestiona si los requisitos de legitimación activa de Fundación Surfrider son aplicables para hacer una solicitud de revisión de una resolución de la Junta de Calidad Ambiental en la que se aprobó una Declaración de Impacto Ambiental.37 Esto se diferencia de los casos discutidos anteriormente porque el trámite de evaluación de documentos ambientales no es un procedimiento adjudicativo formal.38 El Tribunal contesta esta pregunta en la afirmativa y, por consecuencia, ahora la nueva norma de interpretar los requisitos de legitimación activa de manera estricta se extiende desde procesos judiciales apelativos hasta procesos administrativos informales.

Conclusión

Previo a las decisiones reseñadas, el Tribunal Supremo ostentaba una ideología e historia de apertura a reconocer la legitimación activa de personas en casos ambientales de interés público. El mandato constitucional a la protección del medio ambiente propiciaba esta visión de que todos y todas tenemos un interés legítimo en estas cuestiones. Sin embargo, al adoptar la jurisprudencia federal más estricta, a pesar de que esta no obliga y tampoco se encuentra plasmada una política pública ambiental en la Constitución federal, se ha imposibilitado que ciudadanos y ciudadanas tengan acceso a los tribunales para impugnar proyectos que hacen daño a recursos ambientales. Como mencionado anteriormente, el problema de legitimación activa es uno de acceso a los tribunales y, por consecuencia, es uno que tiene repercusiones en la lógica democrática que subyace nuestro gobierno.

El Tribunal pretende exigir que las personas muestren que los daños ecológicos y estéticos que estas sufren cumplen unos requisitos que son casi imposibles de probar en el ámbito ambiental. No se puede olvidar que los daños ambientales se diferencian inherentemente de otros tipos de daños; estos ocurren a una escala de espacio y tiempo mucho más grande del cual operan daños personales. Es decir, el Tribunal parece exigir que, para ser parte en este tipo de pleito, hay que probar elementos de daños que no sería posible probar hasta luego de que los proyectos en controversia hayan sido realizados y, por ende, ya sea demasiado tarde para proveer un remedio. No es prudente esperar a que contaminen las aguas, corten los árboles y desaparezcan las playas para entonces poder entrar al tribunal. Cuando se hace daño al medio ambiente, sufren comunidades enteras y los daños, aunque puede que no se materialicen hasta años después de la finalización de un proyecto, pueden ser irreparables luego de que se manifiesten. Es precisamente por este interés general en la protección del medio ambiente y de la necesidad de resolver estas disputas antes de que ocurran daños irreparables que previo a Surfrider la doctrina era más abierta y permisiva. Si el Tribunal Supremo pretende hacer valer el artículo VI, sección 19, de nuestra Constitución, tenemos que volver a las interpretaciones de la doctrina de legitimación activa previo la decisión de Surfrider. Mientras esto no ocurra, se mantendrán cerradas las puertas de nuestros tribunales y seguirá sufriendo nuestra democracia, nuestros ciudadanos y nuestro medio ambiente.


*Estudiante de segundo año de la Escuela de Derecho de la Universidad de Puerto Rico y Redactor de In Rev.

  1. JOSÉ JULIÁN ÁLVAREZ GONZÁLEZ, DERECHO CONSTITUCIONAL DE PUERTO RICO Y RELACIONES CONSTITUCIONALES CON LOS ESTADOS UNIDOS 89 (2009).
  2. Id.
  3. Luis Armando Vega Berríos, El requisito de caso o controversia y la doctrina de legitimación activa como límites al acceso a la justicia, 86 REV. JUR. UPR 1029, 1036 (2017).
  4. E.L.A v. P.R. Tel. Co., 114 DPR 394, 399 (1983).
  5. Luis José Torres Asencio, A las puertas del tribunal, 46 REV. JUR. UIPR 333, 355 (2012).
  6. Hernández Agosto v. Romero Barceló 112 DPR 407, 413-14 (1982).
  7. Id.
  8. Fund. Surfrider y otros v. A.R.Pe, 178 DPR 563 (2010).
  9. Sierra Club v. Morton, 405 U.S. 727 (1972).
  10. Salas Soler v. Srio. De Agricultura, 102 DPR 716, 723 (1974).
  11. CONST. PR art VI, § 19.
  12. Torres Asencio, supra nota 5, en la pág. 351.
  13. Id.
  14. Asoc. de Maestros v. Pérez, Gobernador Interino, 67 DPR 848, 851 (1947).
  15. Véase Solís v. Municipio de Caguas, 120 DPR 53, 56 (1987) (citando a  Hernández Agosto v. Romero Barceló, 112 DPR 407 (1982)).
  16. Fund. Surfrider y otros v. A.R.Pe, 178 DPR 563, 608 (2010) (Fiol Matta, opinión disidente).
  17. José Julián Álvarez González, La protección de los derechos humanos en Puerto Rico, 57 REV. JUR. UPR 133, 169 (1988).
  18. Yomara L. Lizasoaín Castañon, La legitimación activa en el derecho ambiental en Puerto Rico: antes y ahora, 49 REV. JUR. UIPR 515, 520 (2015).
  19. Sierra Club v. Morton, 405 U.S. 727, 739 (1972) (traducción suplida).
  20. Id. en la pág. 730 (traducción suplida).
  21. Id. en la pág. 734 (traducción suplida).
  22. Id. en la pág. 738 (traducción suplida).
  23. Fund. Surfrider y otros v. A.R.Pe, 178 DPR 563, 608-09 (2010) (Fiol Matta, opinión disidente).
  24. Id. en la pág. 570.
  25. Id.
  26. Id. en las págs. 570-71.
  27. Torres Asencio, supra nota 5, en la pág. 334.
  28. Id. en la pág. 334-35.
  29. Fund. Surfrider, 178 DPR en la pág. 592 (2010).
  30. Id. en la pág. 594 (Fiol Matta, opinión disidente).
  31. Id. en la pág. 588.
  32. Lozada Sánchez v. JCA, 184 DPR 898, 943 (2012).
  33. Torres Asencio, supra nota 5, en la pág. 360.
  34. Lozada Sánchez, 184 DPR en la pág. 903 (2012). 
  35. Id. en la pág. 920.
  36. Id. en la pág. 942.
  37. Municipio de Aguada y Municipio Autónomo de Aguadilla v. Junta de Calidad Ambiental, 190 DPR 122, 126 (2014).
  38. Id.
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